建筑工程竣工验收备案的法律性质

  发布时间:2017-2-28 20:35:11 点击数:
导读:建筑工程竣工验收备案的法律性质

国家为了加强房屋建筑工程和市政基础设施工程(以下一般都称为“建筑工程”)质量的管理,颁布了《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)等,确立了建筑工程竣工验收备案法律制度。但是在该法律制度的实施过程中,由于对建筑工程竣工验收备案本身的法律性质和法律意义存在着模糊认识,从而影响了建设行政主管部门对建筑工程质量监督管理权的正确行使,以及人民法院对建筑工程质量案件的正确裁判,因此有必要明确建筑工程竣工验收备案的法律性质。

一、竣工验收与竣工验收备案是什么关系?

建筑工程的竣工验收是指建设单位收到施工单位的建筑工程竣工验收申请报告后,根据建筑工程质量管理法律制度和建筑工程竣工验收技术规范标准,以及建设合同(勘察设计合同、建筑承包合同、建设监理合同等)的约定,组织设计、施工、工程监理等有关单位对建筑工程查验接收的行为。这里需要强调的是建筑工程竣工验收的组织者是建设单位,主要参与者是建设合同的各方主体。作为建设行政主管部门不组织和参与建筑工程的竣工验收工作。但建设行政主管部门通过委托,建筑工程质量监督机构(非行政机关)对整个建筑工程的质量以及竣工验收过程实行监督,并向建设行政主管部门提交建筑工程质量监督报告。

而建筑工程的竣工验收备案是指建设单位自工程竣工验收合格后,在法定期限内依法向建筑工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门提交建筑工程竣工验收材料,建设行政主管部门验证文件齐全后,予以收讫,备份在案,以供查考的行为。按照《暂行办法》的规定,建设单位办理竣工验收备案需要向建设行政主管部门提供以下资料:工程竣工验收备案表;工程竣工验收报告;法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件;施工单位签署的工程质量保修书:法规、规章规定必须提供的其他文件;商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》等。

从竣工验收与竣工验收备案的行为本身来看,建筑工程竣工验收是建设单位依法自主组织验收的行为,是基于建设合同关系而在建设合同主体之间发生的履行合同义务,实现合同权利的行为,这种行为的法律效力仅涉及于建设合同的各方主体,不能及于建设合同之外的第三人。也就是说,建设单位依法自主组织验收的结果合格与否,是建设单位作为合同的权利主体,对建设合同中的义务主体履行建设合同约定义务是否完全履行的一种确认,建筑工程的竣工验收合格与否的结果,只对建设合同关系中的各方主体有约束力。因此,竣工验收作为一种行为,具有民事行为的性质。而竣工验收备案是建设单位申请备案行为和建设行政主管部门予以同意备案的行为,具有双重行为的性质。其中起决定作用的是的建设行政主管部门同意备案行为,同意备案行为是建设行政主管部门依法在自己的职权范围内行使行政权力的具体表现,在性质上属于行政行为。

从竣工验收与竣工验收备案的行为过程来看,竣工验收行为在前,竣工验收备案行为在后,竣工验收是竣工验收备案的必要前提和基础,竣工验收备案是建设行政主管部门对建设单位竣工验收行为这一事实所作出的一种认知和判断。

二、竣工验收备案属于行政许可行为吗?

建筑工程竣工验收备案是一种行政行为,但它是否属于行政行为中的行政法律行为,具体一点它是否属于行政许可行为?对此,国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发 [2002)24号)第323项明确列明,  “房地产开发项目竣工验收”的行政审批项目属于取消项目,这从法律意义上明确竣工验收已经丧失了行政许可的属性,不再属于行政许可事项。为此,建设部办公厅《关于对国务院取消行政审批项目中涉及建设部项目有关问题的复函》(2003年8月5日建办法函[2003]357号)中第一条对吉林省建设厅答复是:国发[2002)24号文取消第一批行政审批项目第323项“取消房地产开发项目竣工验收”是指《城市房地产开发经营管理条例》第十七条所规定的内容,不包括第十八条规定的住宅小区综合验收。房地产开发项目竣工验收应执行《建设工程质量管理条例》的有关规定。住宅小区等群体房地产开发项目仍应按《城市房地产开发经营管理条例》第十八条的规定进行综合验收。这一《复函》,一方面进一步明确了建筑工程竣工验收不属于行政许可事项,但另外一方面也指明了建设行政主管部门对建筑工程竣工验收的管理方式为备案。

那么,建筑工程竣工验收备案属于行政行为,但它又不属于行政法律行为中的行政许可行为,那它到底属于哪一种行政行为呢,我们认为:建筑工程竣工验收备案应该属于一种准行政行为。准行政行为是行政法律行为、事实行为之间的一种行政行为,是指行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生法律效果的行政行为。准行政行为区别于行政法律行为和事实行为有两个显著性的特征。

一是以观念表示的方式作出行政行为。观念表示不同于意思表示,意思表示是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思以一定的方式表达于外部的行为,目的是为了改变相对人权利义务。如土地规划许可行为、工程规划许可行为、施工许可行为。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为,这种表态并不为相对人设定任何权利义务。竣工验收备案就是建设行政主管部门对建设单位组织的竣工验收合格行为这一事实所作出的一种观念表示,这种表态并不为建设单位设定任何权利义务,不会引起建设单位权利义务的产生、变更和消灭。

二是准行政行为不直接产生法律效果。准行政行为会产生一定的法律效果,否则就是事实行为。但准行政行为的法律效果并不具有直接性,它依赖于新的事实出现和相应法律的规定。只有当新的事实出现和法律对新事实有相应规定时,处于休眠状态的效果意思才表现出其“对外”的法律效果。竣工验收备案行为作为一种准行政行为,它并不与建设工程质量是否合格这一事实有直接的必然联系,只有当竣工验收合格行为真实的符合竣工验收技术规范的要求和建设合同的约定以及《建筑法》、《建设工程质量管理条例)的规定,备案行为才能对建设单位的权利义务产生现实的影响。

三、竣工验收备案是行政监督管理吗?

普遍认为,建设工程竣工验收备案制度是政府加强监督管理,防止不合格工程流向社会的一个重要手段。其目的在于政府对建筑工程质量的特别干预,以实现对社会公共利益的维护。竣工验收备案是建设行政主管部门的一项具体行政监督管理行为。

我们认为,竣工验收备案是行政行为,但作为准行政行为的竣工验收备案不具有行政监督管理的性质。竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位的申请,就其竣工验收合格的行为状态进行审核并将该事实子以记载备份,以供查考的行为。竣工验收备案作为一种行为不包含建设行政主管部门的意思表示,没有设定法律上的权利义务,只代表建设行政主管部门对建设单位组织过竣工验收并且合格这事实的认知与判断,是一种观念表示。同样,建设行政主管部门对于建设单位申请备案由于不符合法定条件所作出的不备案行为也是一种观念表示。

在竣工验收备案过程中,建设单位在规定的时间内真实完整地报送竣工验收材料,即完成了自己在建筑工程竣工验收备案过程中的法定义务。而建设行政主管部门在接收到这些材料后,也只就这些材料做形式上的审查,而不做实质内容的审查,也就履行了作为一个备案机关应当履行的法定职责。如果发生了建筑工程不合格,也不是竣工验收备案制度所能够调整的,这种制度对于建筑工程质量不合格造成的法律后果,也是无能为力的,这要由建筑工程质量管理法律制度(主要是《建筑法》、《建设工程质量管理条例》)来调整。建筑工程竣工验收备案实质上是建设行政主管部门对建设单位所为的一种事实——建设单位验收合格行为在观念上的一种认知和判断,它是建筑工程竣工验收合格过程中必经的法律程序,也是最后一道程序。这种程序的实体意义是程序的“正当过程”,属于程序中的价值问题。实际上对于建筑工程质量的监督管理,不是在备案时完成的,而是在建筑工程的规划设计、施工、监理过程之中,由建设行政主管部门通过行政许可的方式,如建设用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可来实现的,同时,是由建设监理单位和建筑工程质量监督机构对建设工程质量全过程实行具体监督来完成的。

所以建筑工程竣工验收备案不是基于行政监督管理的需要而设立的,它只是在建设单位的民事行为上叠加了一层官方认可的色彩,而建设单位民事权利的取得、变动等效果并未因备案而变化。

四、竣工验收备案是建筑工程交付使用的必要条件吗?

在现行的法律中,对建筑工程交付使用的条件都有明确的规定,即建筑工程验收合格。

如《建筑法》第六十一条规定:建筑工程竣工经验收合格后,方可交付使用;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。《建设工程质量管理条例》第十六条规定:建设工程经验收合格的,方可交付使用。  《合同法》第二百七十九条规定:建设工程竣工验收合格后,方可交付使用;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。由此可见,建设工程交付使用的条件是建设工程验收合格而不是通过竣工验收备案。

但是近期有些地方性立法明确规定通过竣工验收备案是建筑工程交付使用的条件,如自2006年10月1日起施行的《黑龙江省建设工程质量监督管理条例》第二十七条规定:建设工程交付使用前,应当取得工程质量监督机构核发的《建设工程竣工验收备案证书》,否则不得交付使用。房屋建筑建设工程未取得《建设工程竣工验收备案证书》的,房屋所有权登记机关不得办理房屋所有权登记手续。又如将于2007年1月1日起施行《苏州市商品住宅交付使用管理办法》第四条规定:商品住宅交付使用实行备案和公示制度。第八条规定:房地产开发主管部门应当自收到房地产开发企业提交的交付使用备案文件之日起十日内组织现场踏勘。符合条件的,由房地产开发主管部门出具《苏州市商品住宅交付使用通知书》。不符合条件的,书面告知备案申请人并说明理由,房地产开发企业应当及时整改。第九条规定:通过交付使用备案的商品住宅,房地产开发主管部门应当在新闻媒体和政府网站上进行公示。

这些地方性立法的相关规定,既与现行法律的相关规定相冲突,又与国务院转变政府职能的改革精神相违背。当初国务院将“房地产开发项目竣工验收”审批明确列明为行政许可的取消项目,其本意是转变政府职能,防止公权力对私领域的过度干预。因此这种做法是不可取的,只会给这些地方政府建设行政主管部门带来不能承受之重。

我们认为,竣工验收备案是可以作为建设工程交付使用的条件。但要做到合法合理,又要做到公权力尽量地不直接干预私的领域,给市民社会主体以最大程度的自由,最可行的方案是在私法私权领域范围内进行解决,即把竣工验收备案作为建筑工程交付使用的条件在交易合同中作为强制性交付条款予以确定。比如商品房买卖合同,建设部可以考虑将原《商品房买卖合同》(示范文本)中房屋的交付条件由原来的“验收合格”,借鉴北京市《商品房买卖合同》(示范文本)的做法,明确将“取得竣工验收备案表”作为示范合同的必备条款,成为商品房交付的必要条件,不容任何单位和个人变更,指导各地方使用。实际上,这种做法早有先例,劳动部提供的劳动合同范本中关于对劳动者的特殊保护的部分(如最低工资标准、工伤、女职工保护等内容),都是强制性地作为劳动合同的一部分,不容任何单位和个人变更。这样可以使得只有经过合法备案并通过备案的建筑工程才能作为建设单位完全履行房屋买卖合同义务的标志,如果没有经过备案或者备案没有通过则说明建设单位的没有履行完毕房屋买卖合同约定的义务,构成不完全履行合同,应承担违反合同义务的法律责任。这样,建筑工程质量就能够得到一定的保证,当事人利益和社会公共利益也能够得到最大程度的保护,同时还能够避免政府权力对私权利的直接干预,应该说是一个比较好的解决方案。

源于合同纠纷的建筑工程交付纠纷,最终回归到了合同和合同法本身来解决,是私法自治发挥作用的重要标志之一,对于预防和解决建筑工程交付纠纷都有相当的指导意义,合同作为当事人之间的最有效的“法律”,这种 “法律”的权威应当得到最大程度的尊重和维护,成为当事人间预防和解决纠纷的理想选择。

五、竣工验收备案可以提起行政诉讼吗?

根据有关研究成果表明,行政行为是否可诉,取决于是否同时具备以下标准:第一,主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。第二,内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为,包括国家行政行为和公共行政行为。第三,结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。第四,必要性标准。行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济,相对人就没有其它救济途径了,故必须赋予这类行政行为可诉,才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。第五,可能性标准。根据法律、法规的规定,司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。

建筑工程竣工验收备案作为一种准行政行为是否可诉,须运用行政行为的可诉性标准予以衡量:从主体标准和内容标准看,竣工验收备案已具备可诉行政行为的特征。从可能性标准看,竣工验收备案也不在法律、司法解释规定的排除行为之列,具有可诉的法律基础。在这种情况下,竣工验收备案是否可诉,关键看结果标准和必要性标准。

从结果标准看,要求竣工验收备案对相对人产生实际影响  而作为准行政行为的竣工验收备案对相对人不产生直接的法律效果,问题在于,实际影响是否等于直接法律效果?不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响?结论是否定的。直接法律效果主要指竣工验收备案与相对人权利义务的增减得失存在直接联系,实际影响则指建筑工程竣工验收备案已经对相对人权益造成损害。竣工验收备案尽管并不直接设定相对人的权利义务,不产生直接的法律效果,但却可能对相对人的权益产生实际影响,比如在商品房买卖合同中约定的商品房交付条件为通过竣工验收备案,后因房屋质量事实上不合格而又通过了竣工验收备案,竣工验收备案这种准行政行为就会对购房人权益产生实际影响,在此情况下竣工验收备案就是可诉的准行政行为。因竣工验收备案引起的行政案件之所以被法院所受理,盖因此由。正如有学者指出:当准行政行为“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果,或者对抗该效果时,就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响,这时它就具有了可诉性。”

从必要性标准看,对竣工验收备案引发的争议,并不排除可以通过内部调整、行政监督、民事诉讼等方式加以解决,这是竣工验收备案法律效果的间接性,行为方式的程序性特征决定的。如果竣工验收备案本身不完全具备最终影响时,作为竣工验收过程中的最后一道程序,不能单独引起法律救济程序。但是,当竣工验收备案的间接法律效果转化为对相对人的实际影响,通过内部调整、行政监督、民事诉讼仍无法有效消除这种影响,或者竣工验收备案构成对相对人的实质损害,不对其及时救济可能造成更大损害时。在此情况下,竣工验收备案获得可诉的必要性。

    根据以上分析,我们认为,建筑工程竣工验收备案尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的特征,但在结果标准和必要性标准方面,建筑工程竣工验收备案是否可诉,尚需通过对具体案件的考察才能得出结论。因此,在理论上,建筑工程竣工验收备案作为一种准行政行为,并不具备可诉性标准的所有要求,原则不可诉。在司法实践中,涉及建筑工程竣工验收备案的案件人民法院例外的受理取决于建筑工程竣工验收备案行为的具体表现形态,确切地说,取决于该表现形态是否对相对人产生实际影响,且没有其它的方式可用。

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