基础设施BOT/PPP 项目中的政府责任研究

  发布时间：2008-9-11 16:44:36 点击数：

导读:作者：赵国富　王守清　清华大学国家自然科学基金项目“PPP/BOT项目财务评价方法的改进和风险分析方法的应用（70471004）”SupportedbyEUAsia-linkProgramme“EU-AsiaNetworkonPPP”[摘　要]…

作者：赵国富　王守清　清华大学

国家自然科学基金项目“PPP/BOT 项目财务评价方法的改进和风险分析方法的应用（70471004）”Supported by EU Asia-link Programme “EU-Asia Network on PPP”

[摘　要] 基础设施是城市经济发展的前提条件，BOT/PPP方式的引入使得政府用于基础设施建设资金不足的情况得到一定的缓解。然而，BOT项目的风险高，各方协调难，政府作为重要的干系人，应该在其中发挥应有的作用，承担相应的责任。本文在分析基础设施的作用、我国基础设施状况、BOT/PPP模式给政府带来益处的基础上阐述了我国政府在基础设施BOT/PPP项目应承担的责任。

[关键词] 基础设施　BOT/PPP　政府保证　政府责任

 

一、基础设施的作用及我国基础设施建设状况

    城市基础设施是城市生存和发展的基础条件，同时也是城市经济正常运转的前提条件，是城市居民生活质量的重要制约因素。供水为居民提供水源，供气为居民提供煤气，便利的交通使城市居民的出行更为方便，因此城市基础设施的完善程度决定了城市居民的生活质量和经济发展的动力。

改革开放以来，我国的城市发展迅速，基础设施也不断的跟进，但是随着我国工业化和城市化进程的不断推进，我国的基础设施状况显然不能满足城市发展的需要。存在的挑战主要有：基础设施的存量不足、基础设施管理体制不完善等。因此迫切需要政府加大基础设施建设的力度。

 

二、BOT/PPP 模式在基础设施中的应用

        BOT(Build-Operate-Transfer)即建设-经营-移交，是一种带资承包的方式，其涉及的领域一般为投资规模大、经营周期长、风险大的基础设施项目。一些西方发达国家最早开始将这种方式应用于基础设施领域，因为进入20 世纪80 年代，基础设施薄弱已成为制约各国经济发展的瓶颈。BOT投融资方式正是这种融资方式与各国基础设施建设现实需求相结合的产物。世界上的一些著名工程，如英吉利海峡、澳大利亚悉尼过海隧道和香港东区港九海底隧道工程都是通过BOT方式进行的。BOT模式在上世纪80年代引入中国，有效地缓解了政府用于基础设施资金不足的状况，加快了基础设施建设，促进我国经济的发展。

 

三、BOT/PPP 项目中的政府责任

    1.BOT/PPP 模式对政府的益处

    作为一种吸引民间资本和外国资本参与基础设施建设的新融资模式，与传统的政府作为单一投资者的模式相比，对政府而言，有许多的益处:

（1）BOT 模式减少了项目对政府财政预算的影响，使政府能在有限的财力下，优化资源配置，满足公众对基础设施的需求。此外，BOT模式作为一种新型的融资模式，极大地促进了我国的城市化进程。

（2）BOT 模式降低和转移了政府的负债风险。基础设施建设一般投资巨大，尤其是大型基础设施项目，且伴随着各种风险，如生产运营和管理风险、市场风险、金融风险等。任何一种风险都会对公共财政收支平衡造成极大的影响，采用 BOT 方式，由于BOT项目大多由项目发起人或者项目公司自行筹集资金并承担投资风险，无须政府提供融资担保。因而不至于加大政府的债务负担，同时，转移了大部分的风险到社会资本层面，从而起到了降低政府负债的风险、平衡收支、优化政府投资结构和降低成本的作用。

（3）BOT模式由于极大地吸引一国的民间资本和外国资本，特别是外资的广泛参与，一方面可以缓解基础设施建设资金不足的矛盾，另一方面，有利于吸收先进的设计、施工和管理技术。

   

    2.客观形势要求政府承担责任

    政府财政不足以满足公众对于基础设施的需求，而BOT/PPP模式却很好地弥补了政府在这方面的作用。但是企业追求利润最大化的性质决定了企业或者个人不能代替政府的位置，公共利益的代表和公共事务的处理还需政府承担，因此在BOT/PPP项目的整个运作过程中，政府都应该承担相应的责任。

 

    3.政府在基础设施BOT/PPP 项目中的责任(见表)

政府责任	政府责任形势	责任描述
法律规划与政策支持	制定适合BOT项目发展的宏观政策	政府为吸引投资，应制定基础设施长期规划，并以法律的形式加以确定，保证政策的连续性和稳定性
	规范BOT项目的操作程序，推进特许权协议规范化，并明确政府的义务	由于BOT项目资金大部分来源于货款。项目前期，建设期的延长会大大增加项目的成本。因此政府应该规范BOT项目的 操作程序，适当简化行政审批手续和项目的前期工作。可以采取“一站式服务”和“现场办公”等方法，保证项目及时完工。
	培养BOT专业人员	为配合BOT项目的顺利进行。政府应培养一批熟悉BOT业务的专业人员。可委托专业的咨询机构对从事BOT项目的行政人员进行培训，也可以雇佣专业的咨询人员，以增强政府从事BOT项目的能力。
环境保障与资金支持	创造良好的投融资环境和健全的经济体制，维护投资郑合法权益。	BOT项目投资者大部分是外资，他们更加注重项目所在国的投融资环境。因此，项目所在国政府应努力营造一个稳定的政治环境，保证政策的连续性。设立公证、明确的法律规范以保障投资者的利益。
	建立良好的国内资本市场	与发达国家相比，发展中国家缺少成熟的资本市场。强大的国内资本市场使私人开发商和投资者能顺利的从金融机构借到资金而进行无追索的项目融资，并且可使项目最终在资本市场发行上市
	竞争性的投标环境	开发商、政府采用比较合理的招投标制度与协议，使BOT项目的实施在一个透明的环境中进行。以确保公平竞争，避免在投资者选择上的徇私舞弊行为。
	创造稳定的政治环境	稳定的政治环境和良好的政府信誉是BOT项目成功实施的前提，中央政府即便不直接参与BOT项目，也应该起到应有的监督作用。
政府保证与政府信用	项目投资的后勤保证	项目投资的后勤保证是指东到国政府对项目建设所需的土地、能源、原材料等必要物品提供充足的供给；并对于项目实施有关的技术管理人员的入境，实施项目所需的物资和器材的入境给予一定的保证
	禁止同一地区同类项目竞争	BOT项目的投资人一般是以该项目的现金流量及其增长率来计算项目的收益。在项目建成之后，如果又有其他投资者在同一地区进行同类项目的建设，则前一项目的投资收益率将受到极大的影响，最终可能导致该项目投资人的目标无法实现。因此政府有必要做出禁止同一地区用类项目竞争的保证。
	投资回报率的保证	投资回报率属于商业风险，但往往投资巨大，政府不对投资者进行一定的投资回报保证可能会大大降低投资者的投资信心。所以对急需通过BOT方式进行基础设施建设的广大发展中国家而言，政府可以对项目的投资回报率提供适当的保证。
	利率担保	政府对超过一定范围的利率风险提供一定的资金给予补偿。

 

    4.我国政府在BOT/PPP项目中应承担的责任

    我国政府也应参考国外的相关经验，结合中国的情况建立起我国BOT/PPP 项目运作的政府职能体系，可考虑的方面有：法律规制与政策支持:制定适合BOT项目发展的宏观政策、规范BOT项目操作程序;规范特许权协议,明确政府的义务;完善BOT特许权授予制度;培养BOT 专业人员。自上世纪80 年代BOT 模式引入中国，政府通过各种形式的文件规定来规范BOT 项目的运作，经过20年的实践，政府已经有一套经验，目前已经是将这些经验规范化、文件化，最终纳入到法律的体系中，使得BOT 方式在我国有法可依，有章可循。

    环境保障与资金支持:创造良好的投融资环境、保护投资者合法权益;提供规范而有竞争性的投标环境;创造稳定的政治环境。政府有必要创造一个良好的政治环境、法律环境、投资环境，使投资者有信心投资中国基础设施建设，促进经济的发展。

    政府保证与政府信用:我国政府应该在这方面加大力度。首先要根据国情，确定哪些风险可以由政府承担，进而确定由哪一级的政府承担，其次严格的守信用，稳固投资者的投资信心，最终满足公众对基础设施的强烈需求。

 

四、小结

        BOT项目是风险高、运作复杂的项目，利益相关者众多，BOT机制的出发点就是通过充分利用各个利益相关者的互补优势来达到风险的有效分担，进而达到风险-收益平衡的状态。在基础设施建设领域，政府作为BOT模式的重要参与方，也相应的承担一定的责任，主要集中在法律规制与政策支持、环境保障与资金支持、政府保证与政府信用等方面。鉴于目前中国的投资环境、我国政府尤其要在政府保证和政府信用方面加大力度，使投资者有信心投资中国的基础设施建设，以满足公众对基础设施的需求，促进中国的经济持续、快速、稳定地发展。